能源法二十年立法起伏

　　编者按：2024年1月5日，国务院常务会议讨论《中华人民共和国能源法（草案）》，并决定将《中华人民共和国能源法（草案）》提请全国人大常委会审议。

　　能源法立法进程迄今已近二十年，能源法立法的必要性、立法模式、涵盖内容等长期受到讨论。二十年间能源行业也发生了翻天覆地的变化，立法如何回应行业的时代发展需求引人关注。

　　为此，eo将于近期陆续刊发系列文章，从能源法的立法历程、立法定位与模式探讨、能源立法与监管、“双碳”目标对能源法的影响等角度展开探讨。

　　2024年1月5日，国务院常务会议终于审议通过《中华人民共和国能源法（草案）》，下一步将提交全国人大常委会审议。能源法起草工作自2006年启动以来，几近二十年的时间里，起草牵头部门两次向全社会公开征求意见、国务院法制部门反复衡量，如此历程在我国立法史上应该说并不多见。那么，导致能源法立法进程缓慢的原因有哪些？即将开始的全国人大常委会审议前景如何？这次能源法能否如期面世？

　　陈兴华　北方工业大学副教授、中国法学会能源法研究会副秘书长

　　能源法起草历史过程回顾

　　据有关媒体报道，能源法的起草研究工作最早可以追溯到1979年。但是笔者找到几位老一辈的能源法律工作者，并没有得到有关这一轮立法的详细信息。因此，本文主要讨论2006年以来的能源法起草工作。

　　1.原国家能源办主导阶段（2006-2008）

　　2005年，国际能源领域发生的系列事件促成了国家在能源领域机构设置和立法动向上的决策。当时国际油价飞涨，被认为是迈入全球化时代后的第一次石油冲击，国内也出现了严重的“油荒”现象。另外，美国发布了《能源政策法案》，这是多年来这个能源大国包含内容最广泛的能源法案，在国际上引起巨大反响。当时，我国已经成为世界重要的能源生产国和消费国，但却缺乏一个明确的能源主管部门。在立法上，也没有一部能够全面体现能源战略意图、调整能源法律关系的能源法。

　　能源问题日益重要，推动着能源管理体制的调整。2005年，国家能源领导小组成立，这是中央政府为跟踪了解能源安全状况、预测预警能源重大问题设立的机构。与此同时，国家发展改革委单设国家能源领导小组办公室（简称国家能源办），作为国家能源领导小组的办事机构。2006年1月24日，由国家能源办、国家发展改革委等十五家单位组成的能源法起草组正式成立，标志着能源法起草工作正式拉开序幕。

　　经过两年奋战，2007年12月，原国家能源办公布能源法征求意见稿，向全社会公开征求立法意见。应当说，在当时的立法环境下，这种在部委牵头起草时期即公开征求意见的开门立法风格是一种开创之举。此次公开征求意见之后，经过近一年的修改完善，2008年11月，能源法由国家发展改革委提交原国务院法制办（2018年机构改革后为司法部）。

　　2.国家能源局主导阶段（2015-2020）

　　2008年国务院机构改革，有关大部制的热烈讨论让很多人看到组建能源部的希望。但本轮能源管理机构改革最终结果仅为撤销国家能源领导小组，设立国家能源委员会和副部级的国家能源局。2013年，国家能源局和国家电力监管委员会的职责整合，重新组建成立国家能源局。

　　2015年，能源法列入国务院立法工作计划二类立法项目（调研论证项目）中的全面深化改革和全面依法治国急需项目。重组后的国家能源局开始重新关注在原国务院法制办搁置了7年的能源法。为了配合原国务院法制办对该法送审稿的修改审查工作，2015年3月，国家能源局法制和体制改革司召开了能源法修改工作启动会议，委托中国法学会能源法研究会开展立法论证课题研究，在此课题论证基础上，形成《中华人民共和国能源法（送审稿）》修改稿，于2016年11月报送原国务院法制办。

　　2017年开始，在原国务院法制办指导下，国家发展改革委、国家能源局组织成立专家组和工作专班对《中华人民共和国能源法（送审稿）》修改稿进一步修改完善，形成新的《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》，2020年再次向社会公开征求意见。

　　3.司法部主导阶段（2021-2024）

　　2020年能源法征求意见稿得到各界热烈响应。继2008年原国务院法制办牵头修改工作之后，2021年起，司法部开始接手新能源法（送审稿）的修改完善工作。除例行征求国务院各相关部门、各地方政府、各大型国企以及相关主体外，司法部也不断和起草单位进行沟通，要求不断补充提供论证支撑材料，足见本轮修改工作的谨慎程度，直至通过2024年1月国务院常务会议审议。

　　应当说，对于能源法的命运而言，司法部的这三年是一锤定音的三年。下表为自2006年到2023年国务院年度立法工作计划有关能源法部分的汇总表。从表中可以看到，国务院法制部门对于能源法的立法定位有三个特点：

　　第一，立法紧迫性时有变化。2006-2010年是一个完整的周期，能源法连续三年列为抓紧研究立法项目，连续两年列为力争年内完成的重点项目；2011-2014年进入四年沉寂期，从年内完成的重点项目降为需要抓紧工作适时提出再降为预备项目；2015年列入全面深化改革和全面依法治国急需的项目，第二年列入预备项目，但之后连续四年，年度立法工作计划中均不见能源法踪影；2021年开始则进入快车道，直至2024年1月“走出”司法部，由国务院审议通过草案。

　　第二，立法归属领域几经调整。2006-2014年间，除2009年时为社会建设和公共服务领域外，其他年份能源法归属领域均为资源、环境、生态。2015年成为全面深化改革和全面依法治国急需的项目之后，归属领域调整为国家安全领域。2018年机构改革之前，原国务院法制办负责能源法立法事务的对口司局是工交商事法制司；到了机构改革之后，由司法部负责国家生态文明建设立法工作的立法司局接手负责。而从全国人大常设的专门委员会分工来看，能源法立法事务目前由财政经济委员会而非环境与资源保护委员会来负责。

　　第三，国务院立法计划和全国人大常委会立法规划并不十分同步。2008年发布的十一届全国人大常委会立法规划中，对能源法的描述为“由有关方面继续开展研究论证，视情况作出相应安排”，这和国务院能源主管部门牵头开始能源法立法的工作安排保持了一致。而2013年的第十二届全国人大常委会立法规划则完全没涉及能源。2017-2020能源法缺位国务院年度立法工作计划时，2018年十三届全国人大常委会立法规划却将能源法列为“第二类抓紧工作、条件成熟时拟提法律草案”。2023年，十四届全国人大常委会立法规划和国务院年度立法工作计划终于步调一致，将能源法列为“第一类项目：条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。

　　能源法立法进程为何缓慢

　　纵观我国立法史，每部法律都需要经过千锤百炼才能表决通过，付诸实施。反垄断法12年磨一剑，物权法历经13年，而和能源法将同期进入十四届全国人大常委会审议程序的原子能法则已有长达30年的起草历史。每部法律都有各自的“故事”。很多人也在思考，能源法立法为何难以推进到全国人大常委会审议环节？中国法学会能源法研究会原会长叶荣泗曾表示，原因十分复杂，不容易说清楚。笔者不揣浅陋，提出三方面的原因供参考：

　　第一，我国的立法体制决定了行业性立法受主管部门影响较大。按照立法法的规定，国务院可以向全国人大常委会提出法律案。在实践中，通常都是按照行业领域划分，由主管部门牵头进行本行业领域的立法工作，之后提交国务院法制部门。2006年能源法之所以能很快提上立法议程，跟当时刚成立的国家能源办积极推动有很大关系。

　　第二，能源领域涉及面广泛，定性难，牵制了立法进程。能源产业是国民经济社会的一个重要基础性产业，事关经济发展；能源是重要的战略物资，涉及国家安全；能源还跟环境、资源密不可分，尤其是对于气候问题的解决至关重要；能源是日常生活的必备品，保障充足供给属于民生大事。从上文中可知，国务院立法计划中，能源法的定性在生态环境、资源、民生、国家安全等领域不断调整。另一个立法难点在于，经济体制改革遇到的各种难题在能源体制改革中显现得更为典型，加上能源领域出现的各类新业态、新形势，导致立法难度加大。

　　第三，能源法学的发展脚步也未跟上。把纷繁复杂的经济社会现象进行高度的凝练和抽象，这是法律的难点所在。现代社会成熟的立法都经历了一个漫长的探索过程，比如关于人身权、物权、债权等的民法基本理论已经了上千年历史。虽然目前很多国家出台了综合性的能源法，但是我国能源行业在各个方面所面临的问题具有独特性，每个国家的立法体制和习惯也相去甚远，所以，照搬国外立法行不通。我们只能加快我国能源法学的理论研究，为能源立法提供研究支撑。可以说，能源法立法的二十年，是我国能源法学初步发展的二十年，未来任重而道远。

　　能源法出台前景展望

　　根据立法法的规定，列入全国人大常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决，即通常所说的“三审制”：一审听取提案人关于法律案的说明，随后进行初步审议；二审围绕法律草案中的重点、难点和比较大的分歧意见，进行深入审议；三审听取法律草案审议结果报告，随后继续审议，如果分歧意见不大，由委员长会议决定提请全体会议交付表决。如果仍有重大分歧意见，可以暂不付表决，提请以后的常委会会议继续审议。列入全国人大常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，委员长会议可以决定终止审议，并向常务委员会报告；必要时，委员长会议也可以决定延期审议。

　　从上述规定可以看出，顺利情况下，能源法将经过三审表决通过。从大多数法律草案审议的周期来看，大致需要一两年不等。当然，也有特殊情况，比如有个别法律草案以不超过一年的时间通过，个别法律草案则需要两年多的时间才通过。更极端情况下，从理论上讲，法律草案也存在着被终止审议的可能。比如在1999年第九届全国人大常委会上，修改公路法的决定草案因没有获得过半数赞成票未通过。而在最近的2023年8月，本届人大常委会第五次会议就审议通过了全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告。

　　能源法历经二十年，凝聚了诸多能源法学者、能源法律工作者、能源行业从业者以及社会各界人士的付出和关注。我们有理由相信，国务院立法部门如此慎重的态度，是为了让这部法律更加适合中国国情，能够管用、好用。能源法即将迎来全国人大常委会的审议，意味着这部法律将接受更为广泛、全面、深入的审视。作为从事多年能源法立法研究的学者，我们希望能源法能够顺利出台，在为能源发展事业提供法治保障的同时，也能够开启能源法学研究的新篇章。

来源：南方能源观察