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为杜绝恶意欠费的发生，确保电费回收，不少供电企业推出诸如刷卡购电、电费储蓄等“先付费，后用电”的方式，但却被一些用户认为是供电企业实行强制交易，一些地方工商行政管理部门则认为，供电公司对不接受其格式条件的用户拒绝供电，是一种限制竞争行为，违反了我国的《反不正当竞争法》，并作为整顿市场经济秩序的典型案件予以查处、曝光，引起社会广泛关注。
“预付电费”的法律性质
在这里，我们为了讨论的方便，使用了约定俗成的“预付电费”一词，其实“预付电费”并不是一个非常确切的概念。根据各地供电企业的不同做法和与用电人的不同约定，“预付电费”在性质上是作为供用电合同的支付条款或者担保条款。
供用电双方约定用电人向供电人交付一定数额的金钱，作为担保形式，在此情形下，“预付电费”在性质上属于合同的担保条款。最典型的是在合同中约定的定金条款，此外，还有的采取担保金、保证金、押金等作为担保形式的做法，这都是以一定数额的金钱作为出质物担保合同的履行。这些名目不同的金钱质是否具有定金的性质，关键在于当事人订立的合同内容中是否有对符合定金特性约定发挥作用的约定。对于不具有定金性质的其他金钱质，实践中应当根据当事人的约定内容和行业的交易习惯来处理。比如，广泛实行的“电费储蓄”办法，用户依据用电量大小储入并适时续存相应款额，利息归用户，每月电费由银行、储蓄所代收。这是一种既能避免电费拖欠，也能使用户乐于接受的电费担保手段。
还有一种普遍的做法，即把“预付电费”理解为用户购买相应电量的行为，变传统的赊电制为购电制方式。将一直以来约定俗成的“先用电、后付费”的用电方式改变为“先付费、后用电”的交易模式，用电人成为合同义务的先履行一方，而供电人成为后履行义务人。电也是商品，付多少钱，就能获得与多少钱相应数量电的所有权。用户先付费购买相应的电量，没有付费或所付电费低于实际用电电费时，供电企业可行使后履行抗辩权，拒绝履行或停止履行供电义务。比如，一些地方对居民用户广泛实行的IC卡购电制，这种“先付费、后用电”的方式，与其称为“预付电费”，倒不如叫做“花钱卖电”更为确切。
“预付电费”行为不适用《反不正当竞争法》调整
一些地方工商行政管理部门认为，供电公司对不接受其格式条件的用户拒绝供电，是一种限制竞争行为。那么，供电公司的行为是否违反了《反不正当竞争法》呢？
我国关于禁止公用企业滥用行为的现行法规主要是《反不正当竞争法》第六条。它规定，“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”对本条的违反则适用该法第二十三条予以处罚。
为了使这一规定具有可操作性，同时也是为了能够遏制公用企业的其他滥用行为，国家工商行政管理总局于1993 年 12月24日发布了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》（以下简称《规定》）。《规定》第四条所禁止的公用企业限制竞争的行为中第（六）项
“对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用”，国家工商总局曾以答复的形式认定电力企业强制收取用户用电押金行为属于公用企业限制竞争行为。对于此类行为，国家工商总局在《规定》和一系列答复中明确规定应当适用《反不正当竞争法》第二十三条之规定给予行政处罚。在一系列答复中，甚至明确规定此类行为不仅属于《规定》禁止的行为，而且违反了《反不正当竞争法》第六条的规定。
但是，我们从《反不正当竞争法》第六条可以看出，公用企业限制竞争行为是以“限定他人购买其指定的经营者的商品”和“以排挤其他经营者公平竞争为目的”作为构成要件的，行为在客观上必须实施了“限定他人购买其指定的经营者的商品”的行为，同时具有“排挤其他经营者公平竞争”的动机。凡是在客观上没有实施“限定他人购买其指定的经营者的商品”行为的，均不能构成对本条的违反。
以供电企业“预付电费”行为为例。首先，用户购买供电企业的电能不是由供电企业指定的，供电企业的供电营业区是依法由电力管理部门划定的。其次，一个供电营业区内只有一家供电企业，这是由法律规定的，在该供电企业的营业区内没有竞争者。可见，“预付电费”的行为不能确认为不正当竞争行为。因此，工商行政执法机关不能在缺乏这些构成要件的情况下，认定当事人的行为属于《反不正当竞争法》第六条禁止的限制竞争行为，并进而依据《反不正当竞争法》第二十三条给予行政处罚。
而工商行政管理部门则认为，根据法律规定，国家工商总局是国务院下属的负责反不正当竞争的执法机关，国家工商总局有权对《反不正当竞争法》的具体应用中的问题做出解释。国家工商总局将公用企业“对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用”的行为作为公用企业限制竞争的一种具体表现形式，以及将强制收取用电押金的行为认定为限制竞争行为，符合立法原意。同时，不正当竞争行为损害的可以是特定的竞争对手，也可能是不特定的潜在竞争对手，不能以是否侵害具体的、特定的竞争对手和用户为认定不正当竞争行为的条件之一。
笔者认为，《反不正当竞争法》第六条所称的公用企业限制竞争行为，也是一种不正当竞争行为，它必须符合《反不正当竞争法》对不正当竞争行为的定义，必须是一种“损害其他经营者的合法权益”的行为。公用企业对独占地位的滥用，既可以表现为限定他人购买其指定的经营者的商品等形式，构成限制竞争行为；也可以表现为其他形式，不构成限制竞争行为。前一种情形，属于《反不正当竞争法》调整范围，后一种情形则应是将来需要制定的《垄断法》的调整范围。国家工商总局不宜通过规章及其他规范性文件的形式对《反不正当竞争法》第六条的规定作扩大解释，将不属《反不正当竞争法》调整范围的内容，适用《反不正当竞争法》调整。
供电企业的合同自由与限制
供电企业出售电能是一种经营行为，与用户签订供用电合同，向用户送电，用户支付电费，各方的权利义务完全由合同规定，应当由《合同法》调整。事实上，《合同法》还专章规定了供用电合同。收取和交纳电费的方式属于当事人意思自治的范畴，供用电双方在供用电合同中，既可以约定“先用电，后付费”，也可以约定“先付费，后用电”。只要供用电双方协商一致，且不违反法律的强制性规定，就是合法有效的。预收电费作为供用电合同的支付条款或者担保条款，并不违反《合同法》的规定。
但是，能否据此得出结论：供电公司是一家企业，就应当享有一个普通企业在签订合同时应有的权利呢？在供电企业看来，“先用电，后付费”，这是一种对供电企业极其不公正的付费方式，是造成目前供电行业电费拖欠的主要原因。既然供电公司是作为企业经营，就要考虑经营风险，完全有权拒绝提供这种供电方式，不能因为供电公司属于公用企业，就连一个普通企业都享有的基本民事权利都不具有。
答案是否定的。合同法规定了公用企业的强制缔约义务，电业、邮政、电信、煤气、天然气、 自来水、铁路、公共汽车等公用企业负有缔约义务，非有正当理由，不得拒绝用户的缔约请求，这是保障用户和消费者的日常必需所不可缺少的法律措施。除此之外，合同法也对通常是格式条款提供方的公用企业在缔结合同时附加了一定义务。
另外，作为行业专门立法，《电力法》针对供电企业独家垄断经营的特点，也做出了一些反垄断的规定。例如，供电企业不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电（不得拒绝交易）；供电企业必须对同一电网内的同一电压等级、同一用电类别的用户，执行相同的电价标准（不得歧视）；供电企业不得超越电价管理权限制定电价，不得擅自变更电价；除法律和行政法规另有规定外，不得在电费中加收其他费用；禁止供电企业在收取电费时，代收其他费用（不得滥收费用）；等等。
随着 20 世纪 80 年代以来的经济自由化和放松管制的潮流，各国反垄断法逐步废除了对公用事业豁免的规定。我国《反垄断法》草案中规定：“具有市场支配地位的经营者不得拒绝向购买者销售商品，不得以胁迫方法强制交易，排除或者限制其他经营者的公平竞争”；“具有市场支配地位的经营者不得搭售商品或者附加其他不合理的交易条件”。
反垄断立法草案正在修订中，可以预见《反垄断法》将明确垄断行为的定义，制定相应的判断标准和法则，增强可操作性，以更好地规范公用企业市场竞争行为。
对“预付电费” 的立法思考
公用企业的垄断地位是自然形成和依法占有的，反垄断法的适用，并不是否定公用企业所合法拥有的优势地位，而只是对其滥用优势地位的行为予以规制。
如何判定滥用其垄断地位的经营行为呢？首先，是从强制交易的角度，看交易行为是否违反了用户的自愿原则。但这个尺度在实践中较难把握。因为很难确认用户在交易成立时作出的意思表示的真实性；其次，是从“依法具有独占地位”的所依之法上来判断。如果该行为属于法律、法规许可范围之内，应视为合法的独占行为。
云南省人大常委会审议通过、自2004年6月1日起施行的《云南省供用电条例》对“预付电费”在立法上给予了明确的回应。第十七条规定：“供电企业应当按时、准确抄表。容量315千伏安及以上的用户，供电企业可以每月分三次抄表，在抄表后5日内结清电费。供电企业对用户可以预收电费，但不得超过用户一个月预计用电量的电费。”第二十八条规定，用户应当按照国家和省核准的电价及用电计量装置的记录、规定的方式、期限或者合同约定的办法交纳电费，用户可以预存电费。专用变压器供电、临时用电、安装预付费计量装置的用户应当按月预交电费；预交电费确有困难的用户可以先用电后交付电费，但应当依法提供担保。
电力企业面临拖欠电费的严峻形势，而现行全国性的电力立法相对滞后，对供电企业依法收取电费的权利保护不够，《云南省供用电条例》作为地方立法，对全国性的立法无疑具有示范意义。我们有理由期待《电力法》在修改中能够做出公平合理、切合实际的规定。
在有关反垄断的立法中，《反垄断法》与公用企业专门立法是一般与特殊的关系，反垄断立法不能包办、代替专门立法对公用企业的专业、细致、具体的调整。尤其是在当前电力行业等公用企业正处于改革进程之中，体制框架还没有定型的情况下，更是如此。
目前电力企业电费拖欠严重，而预收电费方式则是避免拖欠电费的有效途径。从以上分析我们可以得出结论，预付电费方式不属《反不正当竞争法》调整范围。但同时应看到，供电企业是垄断企业，不能等同于一般的企业，不能完全享有一个普通企业在签订合同时的全部权利，其限制竞争行为应接受将要出台的《反垄断法》调整。供电企业在订立合同时，既要与用电人协商一致，合同条款也要公平合理，这有待电力法及相关立法做出具体、明确的规定。
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