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叶荣泗:深化电力体制改革 势在必行
当前，中国电力工业正处在体制转轨、机制转换、结构调整、增长方式转变的重要历史时期的关键时刻。电力体制改革受到业内外和全社会的广泛关注，改革已进入了攻坚阶段。
一、当前要进行的改革是过去20年改革的继续和深化
过去20年来，电力行业的改革在垄断性行业中起步最早，成效显著，主要表现在：
1．实行集资办电和多家办电，打破中央独家办电局面，极大地调动了中央、地方、企业、外资投资办电的积极性，促进了电力发展。十几年来，一批以电力为主要投资方向的电力投资企业成长壮大起来，成为投资办电的重要力量和生力军。据中国投资协会电力专委会的资料，近10多年来，各省(市、自治区)和中心城市先后成立了44家以投资办电为主业的投资公司，共投资建设电厂320座，参股和控股的发电装机容量达1.92亿千瓦。其中地方电力投资公司投人资金2612亿元，按其投资比例，占装机容量的28.5%，也就是5500多万千瓦，大约占新投产机组的35%以上。因此，包括地方投资在内的多家办电，不仅促进了电力生产力的大发展，而且使电力生产关系的深层次矛盾凸显出来，从而又对电力行业的深化改革做出了新的贡献，功不可没。
2．政企分开迈出重要步伐。以国务院国发 [1996]48号文件、国家电力公司成立和原电力部的撤销为标志，在中央层面上，行政职能转移到国家经贸委等宏观调控部门，行业管理与服务职能转移到中电联，中央电力资产的经营和电网管理职能转移到国家电力公司并实行企业化改革，初步搭起了"政府宏观调控，企业自主经营，行业协会自律管理和服务"的新体制框架。各省(市、自治区)电力管理体制政企分开的改革正在抓紧进行，已有14个省(区、市)成立了电力行业协会组织。
3．"厂网分开，竞价上网"成为电力行业的共识，并开始进行了一些有益的探索。少数省(市)的试点取得一定的成果，同时也暴露出新的矛盾。所取得的经验，包括其中的矛盾和问题，应当说是当前深化改革的重要财富。
4．城乡电网的改造和农电管理体制改革取得阶段性成果。城乡电价降低，拉动了国民经济的快速发展，为我国经济出现重大转机做出了应有的贡献。
因此，过去的改革既推动了生产力的发展，又提出了进一步调整生产关系、深化改革的新任务。没有过去的改革成果就没有目前深化改革的基础。
二、深化电力管理体制改革势在必行
从生产关系与生产力相适应的角度看，不深化电力管理体制改革，将对电力工业的持续、稳定、健康发展，改善宏观经济环境产生制约和障碍。
1．厂网分开的改革步伐适应不了电力市场化改革的要求。特别是近几年继续强化了电网经营企业既管电网又管电源的思路，厂网分开只注重了在经营权上的适当分开，没有及时在资产纽带分开上下功夫；电网经营企业对代管的合资电厂、独立电厂大多沿用传统的管理办法，其结果实际上维持和加强了电力产业链的纵向垄断。据我们了解，国家电力公司作为全国最大的电力公司也在不断调整自己的思路，提出了加快原定"四步走"改革的步伐。
2．政企分开没有到位，新体制框架不完善。表现在：政府行政职能分散、宏观调控以及对电力工业的监管能力和力度不够；行业协会组织在一些前期性、技术性、服务性工作上有所加强，但自律协调、监督的功能十分缺乏，还有一些本属于行业管理与服务的工作没有转移到位；在原电力部基础上组建的公司，在观念上、管理手段和方法上难免存在原电力部的影子，在一定程度上存�"既打篮球，又吹哨子"的现象。
3．随着电力供求关系的缓和，市场需求不够旺盛、电力结构调整乏力等现象的出现，省间市场壁垒凸显出来，影响了资源在更大范围内的优化配置，引起了社会广泛的关注，以及党中央、国务院的高度重视。
4．电力法制建设滞后。《电力法》为龙头的电力法规体系既不健全，又不适应市场化的要求。电价形成机制"一厂一价"或"一机一价"的审批管理办法、工业与民用电价水平的倒挂等结构性矛盾�"三段式"电价、峰谷分时电价迟迟不能出台，也制约了或者说不适应市场化改革的要求。
基于上述现实，再不深化改革，势必影响结构调整，影响西电东送，影响电力投资者的积极性，影响电力企业效率与效益的提高和成本与价格的降低，从而影响整个国民经济的宏观环境和活力。党中央、国务院决定加快改革的决策是及时的、正确的。
三、应明确电力体制改革的目的、目标以及主要内容
1．改革的目的：发展电力和社会生产力，使电力用户得到充足、可靠和服务优质的电力；使电价在竞争中尽可能降低；使电力企业提高效率和效益，有生存和发展能力。即首先使电力用户、同时使电力企业(包括电力投资企业)和社会都赢为目的。
2．改革的目标：建立统一、开放、竞争、有序的电力市场。
3．主要思路：(1)政企分开。应如期完成省级电力部门的政企分开，建立省级电力行业协会，充实和完善行协的功能。(2)业务分拆。当务之急是厂网分开，在中央和地方层面上都实行真正意义上的分开，不但要在经营权上分开，而且要在资产纽带上拆开。只有厂网分开，才谈得上公平竞争、"三公"调度、降低销售电价、组织机构的重组和改革。(3)制度创新。电力企业要真正建立现代企业制度，加快电力企业股份制和民营化的改革步伐。在发电领域，特别是在东部发达地区，应通过向国内和国外投资者开放资本市场，将中央的股份投资大幅度转让，收回的资金用于西部水电开发和超高压骨干电网建设。(4)机构重组。抓紧完善新的电力管理体制框架，包括政府职能到位、企业自主经营、协会自律服务，并组建权威性强的电力管制机构等。(5)建立市场。打破以省为单位的资源供需平衡的机制，构建和完善区域性电力市场并着手建设全国电力市场。制定市场规则，组建非常设的市场监管机构。(6)放松管制与加强管制并重。一是放松对放开环节的管制，比如在实行竞价上网之后，应由市场竞争和合同来决定上网价格。二是强化对仍然垄断的环节的管制。应建立独立、精干、权威、高效的管制机构，直接对国务院负责，主要职能应是管制输电费的收取、制定市场监管的总规则、发放电力企业经营许可证、划分供电专营区(输配没有分开时)、监督管理销售电价等。
四、建议电力改革应坚持的原则
1．符合国家的总体改革目标，适应建立社会主义市场经济体制的要求。
2．应结合中国的国情。(1)改革中力避"一刀切"。比如，实行厂网分开，在目前西藏和那些小水电自发自供的小电网内就不应作硬性要求。(2)电力投资仍以中央和地方政府为主，决定了改革的渐进性。(3)国家的一些大事，需要国家级的公司去承担。比如西部水电开发，以三峡为中心的跨大区电网和全国联网的建设等。
(4)由于各类电厂资金成本的差异，使"竞价上网"的"起跑线"不同。还存在多家办电以后与电网签订的购电协议的履约问题等。(5)破除省间壁垒，需要兼顾省里的积极性。因为经济体制是以省为基础，省级电网也比较完善。(6)电力系统冗员多，包袱重。在改革中要合理分担。
3．既要大胆突破，又要循序渐进。必须总体设计，分步推进。比如当前可以将从中央到地方实现真正的厂网分开作为改革的突破口。突破口一经确定，就应坚决推进。又比如大用户向发电公司直接购电，可以抓紧进行试点。
4．尊重客观经济规律，处理好一些重要关系。(1)发电业务重组时，大多数电厂不宜搞一厂一公司，更不能搞一厂几公司。一个电厂搞独立发电公司，最好应是"以电养电"滚动发展的公司。(2)发电公司的规模应以不至于造成市场垄断为前提。发电公司可以是全国性的，可以是跨省的，但对其在某一个电力市场中占有的份额必须有相应的限制(比如30%)，超过者，管制机构应强行让其转让和出售，直至分解公司。
(3)电力网络性强，电网的安全稳定直接关系到国民经济全局和社会稳定，必须保证运行的稳定和可靠。目前由电网经营企业直接管理极少量调峰电厂是有益的。只要从中央到地方，真正做到了厂网分开，调度机构与电网经营企业放在一起更为有利。(4)鼓励大用户直接向电厂购电，但不宜鼓励电厂直接向购电用户架设专线送电；在电网覆盖并有能力托送电力的地方，原则上应通过电网送电。电网不能封闭，应对用户开放，并核收合理的过网费。
5．电力体制改革应由政府直接推动和领导，在高层统筹组织协调。改革方案应听取各方面的意见，包括各类电力企业的意见，使决策更加民主化、科学化。改革方案一经确定，相应的主要法规应紧跟配套，并着手修改《电力法》或先行制定颁布《电力改革与重组法》，使改革依法进行。(《中国电力企业管理》2000年第11期)
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