建构新形势下的电力行政执法体系
赵怍忱 天津静海电力局
电力设施遭破坏现象日益严重，影响了社会经济发展和人民生活。本文从建立一套完整的电力行政执法体系人手，全面介绍了执法主体、内容、程序以及救济手段，并提出了执法模式等构想，为依法保护电力设施提供了一个新思路。
电力线路被盗窃、破坏、违章建筑、鱼塘泡杆、变电站周围堆积垃圾等问题日益严重，严重危及电力设施，尤其是电力线路设施的安全。其中输电设施，点多，面广，线长，长期在野外，无人监护，极易受损，一些地方电力设施遭盗窃现象严重，犯罪分子作案气焰嚣张，从拆盗单块塔材发展到团伙盗窃数以吨计的塔材，从盗割10千伏的停电线路发展到盗割超高压输电线路，从不带电作案到带电作案，从盗割几十米导线发展到盗割上万米乃至几万米导线，作案规模越来越大，作案手段也日益先进。据统计，1999年至今，福建省发生破坏盗窃电力设施案件258件。2000年上半年，河北省共发生破坏盗窃电力设施案件1859件；重庆市发生破坏电力设施案件114件，且呈逐月上升态势。2001年1月到7月，湖北省共发生破坏盗窃电力设施案件378件，同比上升9倍。另外，宁夏、新疆、甘肃、陕西等地的案件数量也呈上升趋势。
世界各国现行法律都把电力设施作为重点保护对象，日本第一部电业立法就是《电气事业保护法》，英国、法国、美国、韩国、德国、加拿大、前苏联等国也都把保护电力设施安全作为国家法律的重要内容。国外立法经验告诉我们，电力设施法律保护制度相当重要，因此，应该加大立法、执法力度，严厉打击破坏电力设施的违法行为。国务院领导对此问题十分重视，要求研究措施，加强防范和打击电力设施被盗的工作。国家电力公司副总经理陆延昌要求有关省电力公司要贯彻落实国务院领导对此问题的批示精神，做好防范电力设施被盗的工作。目前，在处理以上问题中，一般采取协商、或通过政府部门协调解决，电力部门不仅浪费了大量的人力、物力和财力，而工作中缺乏必要的力度。电力部门内部建立行政执法组织并在工作当中依法行使行政执法权的相当少，几乎是空白，相关的研究也比较匮乏，导致行政执法问题在电力部门一直没有得到有效地规范(本文讨论的电力行政执法，仅就电力设施保护问题，暂不包括窃电等问题)。
政企分开后，电力主管部门如何行使执法权，是一个不好解决的问题。国家电力公司成立后，原由电力工业部承担的国有资产经营职能和企业经营管理职能移交给国家电力公司。国家电力公司不具有政府行政管理职能，接受有关政府部门的行政管理与监督。根据政企分开和精兵简政的原则，各省、自治区、直辖市电力局(公司)按照国务院的部署，在条件成熟时，将现承担的行政管理职能移交给地方政府综合经济管理部门，同时接受地方政府的指导与监督。地方各级政府均不再设电力专业管理部门。体制改革后，电力企业不负行政职能，行政职能完全由政府部门承担。
尽管《电力法》作出了各级人民政府经济综合管理部门为电力管理部门负责电力事业监督管理的规定，但这是一个附条件的超前性规定。1996年，国务院为了稳定实施电力法确定的政企分开的电力行政管理体制，发布了"关于实施《中华人民共和国电力法》有关问题的通�"，明确规定各级电力部门继续履行电力行政管理职责。也就是说，法律赋予电力部门的行政执法权从来就没有与电力部门剥离。当前，电力部门内部普遍存在一种认识和行为上的误区，认为《电力法》已将电力行政执法权交给政府管电部门，因此主动放弃了电力行政执法权，消极等待政府经济综合管理部门具备条件后再来行使行政执法职能，在相当长的一个时期内都没有作出一个行政处罚行为，遇到问题只是求助和依赖政府协调，或请求公、检、法把帮助解决的"一条腿"走路的方法，以致于破坏电力设施扰乱供用电秩序的现象有恃无恐，冲击电力生产经营场所，殴打供电人员的事件时有发生，电力部门社会地位每况愈下，被诉案件直线上升。因此，建立一套相对完善的电力行政执法体系，是当前电力部门亟须解决的一个问题。
电力行政执法，是指电力管理部门(或电力执法主体)按照法律法规的规定，对管理相对人采取影响其权利义务的具体行政行为。电力体制改革完成后，电力部门不再拥有行政职能，行政职能移交政府有关部门，电力部门将如何对待政府与企业的关系，这对电力事业的发展尤为重要。电力部门应摆脱原有的依赖、依存关系，与政府建立一种新型的关系，这种关系以法律为纽带，电力部门通过行政执法手段维护公共权益，政府则通过行政复议等手段进行法律监督，促进依法行政。下面就电力行政执法主体、内容、程序以及救济等主要制度展开论述。
一、电力行政执法主体
电力行政执法主体，指能以自己的名义实施国家行政执法权，并对行为效果承担责任的组织。根据宪法和行政组织法规定的职权或法律、法规的授权取得行政执法权的组织，都是行政执法主体。《行政处罚法》规定，法律、法规授权的具有管理公共事务的组织可以在法定授权的范围内实施行政处罚，被授权组织有以下几种分类，依法律、法规授权而直接设立的行政机构；行政机关及其所属工作部门的内部机构；行政机构及其所属工作部门的派出单位；被授权从事一定行政职能的企业组织；被授权从事一定行政职能的事业组织；被授权从事一定行政职能的人民团体。企业组织从事经济活动，没有行政执法权，但在经济体制改革中，盐业公司、煤气公司、烟草公司等原有行政执法职能没有适当部门接管，在有法律、行政法规授权的情况下，企业组织就享有行政执法职能。
另外，行政机关委托的组织也可行使行政执法权，但不是行政执法主体。受委托的组织必须具备以下条件：一是依法成立的管理公共事务的事业组织；二是具有熟悉有关法律、行政法规、地方性法规、规章和业务的正式工作人员；三是具备必要的技术检查或技术鉴定的条件；四是被委托的组织不得再行委托。
行政授权与行政委托的区别是：一是二者取得行政执法权的方式不同，授权毫无疑问来源于法律、法规的授予，因此取得行政主体资格，委托也要依法进行，但不如前者严格。二是形式不同，授权必须符合法律、法规规定定的方式，委托则是在行政管理活动中，以具体的形式决定委托。三是二者产生的法律后果不相同，授权后的组织成为行政主体，以自己的名义执法，并独立承担法律后果；委托后的组织虽然可以执法，但它不是行政主体，也不能以自己的名义执法，产生法律后果由委托的行政机关承担。
对于电力体制改革完成后，电力行政执法主体如何确定，笔者总结以下几种模式：
模式一：由电力企业的保卫机构配合公安部门共同行使执法权。国家电力公司于5月21日以国电发[2001]296号文向系统各单位印发了《关于加强电力设施保护工作的若干意见》，要求各单位按照意见加强管理，切实做好电力设施保护工作。其中第三条规定，建立完善电力保卫机构，从严管理电力保卫队伍，各级电力企业保卫机构是电力企业电力设施保护工作的职能部门，是各级地方电力设施保护领导小组的办事机构，配合地方各级公安部门打击盗窃破坏电力设施的犯罪行为。这种模式的弊端是电力企业保卫机构人员较少，并且缺乏法律知识，很难适应行政执法工作。
模式二：完全由政府部门或电力管理部门承担执法权。电力管理部门，是实施行政监督管理的当事人，是具有行政职能，能够独立地承担自己行为的后果，并以自己的名义实际从事行政监督管理活动的组织。是国家行政机关的一种，按法定的程序组成，依法行使国家行政权力。电力管理部门按照电力法及其他有关法规的规定，具有规划权、许可权、批准权、禁止权、监督管理权和行政处罚权。例如，上海市政府办公厅关于市电力工业局行政管理职能移交后有关事项的通知(沪府办发[2000]120号)指出，市计委、市经委会同市电力工业局进行了市电力工业局电力行政管理职能移交的工作，市计委、市经委将承担本市电力行政管理职能。市经委将依法行使本市电力行政执法工作，为确保电力行政管理职能交接的平稳过渡和保持管理工作的连续性，市经委对已接收的部分电力行政管理职能将暂委托市电力公司继续承担。电力行政执法工作完全由政府承担，符合电力体制改革的总体思路，但缺憾是操作起来比较困难，政府如何建立一个庞大的行政执法队伍，如何让他们在较短的时期内掌握复杂的电力知识，实在是难以想象。其实，行政执法并不等同于行政职能，如英国电力法制办公室的职责，包括监督法规执行情况，调解纠纷和争议，行政复议和争议的裁决等，但并不包括行政执法，因此行政执法并不非得由政府接管。
模式三：由供用电监督人员行使执法权。根据(供用电监督管理办法}的规定，供用电监督人员行使监督供电、用电的执法权，不包括保护电力设施，能否将二者合二为一，统一行使行政执法权。弊端是缺乏科学性和可操作性。
模式四：由电力设施保护办公室行使执法权。行使执法权部门专一，人员专一，可大量引进法律和电力专业人才，充实行政执法队伍，此种模式较为科学。
模式五：《电力法》修订后，明确授权或者委托电力企业、电力行业协会或者另外的组织，行使行政执法权。有人指出，电力行政执法应在地(市)、县一级政府建立统一的执法机构，这种可能性不大，电力行政执法不可能脱离原有的电力企业人员，关键是以何种方式开展此项工作，由谁承担法律后果。
二、电力行政执法内容种类及效力
电力行政执法的内容即行政执法的表现形式，主要包括行政征收、行政征用、行政许可、行政处罚、行政强制执行等，不包括行政指导行为、行政合同行为、行政调解行为、假象行政行为。从行政法学理论分为以下类型，羁束的行政执法行为和自由裁量的行政执法行为；依职权的行政执法行为和依申请的行政执法行为；无附加条件的行政行为和有附加条件的行政行为；授益性行政执法行为和侵益性行政执法行为；要式的行政执法行为和非要式的行政执法行为须受领的行政执法行为和无须受领的行政执法行为。例如，向当事人送达隐患整
改通知书就是一种要式、须受领的行政行为。行使自由裁量的行政执法行为，必须以维护法治为目的，谋求最高效率和最大利益，合法并且公正。
电力行政执法以行政处罚运用较多，《行政处罚法》第8条规定，处罚方式有以下几种，警告；罚款；没收违法所得和非法财物；责令停产停业；暂扣或吊销许可证、执照；行政拘留等，此外，还允许法律、行政法规在以后的立法中设定新的处罚方式。责令停止违法行为、责令拆除违章建筑就是(电力法)设定的新的处罚方式，反映了电力行政执法处罚方式的特色，根据电力法律、法规及规章的规定，电力处罚方式还包括强行剪伐树木、竹子，责令赔偿损失等措施。为了避免行政执法的滥用，(行政处罚法)对于行政处罚的设定权力做出了明确的划分，法律可以设定各种行政处罚；行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由和吊销营业执照以外的行政处罚；国务院所属部委，省级人民政府及其所在地的市，国务院批准的较大的市的人民政府可以设定警告和一定数额的罚款，除上述法律、法规和规章外，其他规范性文件不得设定任何行政处罚。
行政执法行为一经作出，即具有以国家强制力保障实施的效力，其表现形式有公定力、确定力、拘束力、执行力。公定力又称先定力，指执法行为一经作出，应推定为合法有效，相对人必须五条件地服从，除非有权机关依法撤销或变更。确定力又称不可变更力，指行为一经有效确定，非依法不得变更或撤销。拘束力又称约束力，指有效的具体行政行为对相对人和行政执法机关都具有约束力。执行力指行政执法机关决定相对人履行法定义务而相对人不履行时，执法机关可申请人民法院强制执行或者依法自行执行。公定力、确定力、拘束力与执行力是行政执法行为效力的四种表现形式，相互联系和渗透，缺少其中一项，就谈不上执法的效力。
三、电力行政执法的程序
电力行政执法程序，指行政执法主体实施行政执法行为时，必须遵循的法定的步骤、方式、顺序和时限。行政执法程序与行政执法实体内容相辅相成，是同一行政执法行为的两个方面，缺一不可。马克思曾经指出，"程序是法律的生命形式，因而也是法律内部生命的表现"。我国长期以来受法律实用主义的影响，在执法实践中往往"重实体、轻程序"，把程序性权利义务作为实体性权利义务的附属物，甚至认为程序可有可无，这种观点是极端错误的。随着法治观念的滋生和蔓延，我国从立法上对保护行政执法程序做了规定，违反法定程序的，司法机关将撤销或部分撤销具体行政行为，从而规范、约束行政执法人员的执法行为。行政执法程序的基本制度包括，管辖制度、回避制度、情报公开制度、告知制度、时效制度等。行政执法程序主要有以下三种类型：(一)简易程序，《行政处罚法》第33条对简易程序作了规定，对于违法事实确凿并由法定依据，对公民处以50元以下、对法人处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚的决定。简易程序应当按照下列步骤和方式进行：1．表明执法者身份，如出示(行政执法证)，了解案件事实，收集有关证据；2．告知当事人拟作出处理决定的事实、理由和依据以及当事人具有陈述、申辩的权利；3．填写和交付处理决定书，由当事人签收；4、当场作出处理决定后，及时报所属行政机关备案。(二)一般程序，一般程序是行政执法程序的基本程序，包括立案调查阶段和审查决定阶段，具体步骤如下，表明身份、询问、调查取证、说明理由、听取意见、作出书面处罚决定、告知当事人权利义务、执行、备案等。电力行政执法由于涉案较大，多数情况下都采用此程序。(三)听证程序，听证程序指行政主体在作出影响相对人权利义务的决定之前，应当听取当事人的陈述和申辩，然后根据双方的质证、辩论做出行政决定的一种程序制度。严格来讲，听证程序不是行政执法的必经程序，(行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。笔者曾对听证制度专文论述，在此不再赘述(见《中国电业》1999年第6期《听证制度--电力企业依法管理的保障》一文)。
四、电力行政执法的救济
行政执法救济，指有关国家机关，对行政执法主体执法过程中，给行政相对人合法利益造成损害或者行政行为不当，进行纠正、改正以恢复和补救相对一方合法权益的行为。电力行政执法要求执法人员严格依法行使职权，不准越权执法；认真履行职责，不准玩忽职守；事实清楚，证据充分；符合法定程序；处理决定合法适当。如果违背了上述规定，就会引起行政救济。行政执法救济的手段或方式是行政调解、行政复议、行政仲裁、行政裁决。行政复议是最常用的一种救济方式，实际上是一种行政司法行为，或称准司法行为，它指行政相对人不服行政机关的具体行政行为，依据《行政复议法》向行政复议机关提出申诉，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。司法救济手段则是通过行政诉讼进行司法审查，所谓行政诉讼，是指公民、法人或其他组织在认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯自己的合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁判的一种诉讼活动。行政复议或者行政诉讼中发现行政相对人的合法利益确遭行政执法机关及其工作人员侵害的，相对人有权要求国家赔偿。国家赔偿是指国家机关及其工作人员因违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由国家机关承担责任。国家赔偿责任主体是国家，赔偿范围包括行政赔偿与刑事赔偿两部分。行政赔偿，是指行政机关及其工作人员在行使职权时，侵犯人身权、财产权造成损害而给与的赔偿。国家先予赔偿后，可向有故意或者重大过失的工作人员要求追偿，以避免行政权力滥施。
目前，电力行政执法工作虽然基础比较薄弱，在大部分地区没有开展、健全和完善，但随着电力体制改革的逐步深入和完善，以及新《电力法》的修改、出台，依法行政的观念必然会更加深入人心，电力部门对其认识程度必然会逐渐地提高，电力行政执法工作也必然会为人们所接受并纳入正常轨道，为电力部门依法治理发挥巨大的作用和效能。
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