由国家电力公司农电工作部李振生主任带队的农电考察团一行14人，于2000年10月10日至25日，分别对加拿大、美国、巴西的农电体制改革和农村电力市场情况，进行了考察，其中很多有益的经验和做法非常值得我们学习和借鉴。

一、 加拿大的电力体制和市场开放情况

加拿大联邦政府具有管电职能的机构有两个，一个是国家能源管理局，另一个是核能安全委员会。联邦政府在电力管理方面只负责三件事情：一是核电：二是跨省输电网；三是跨国输电网。核能安全委员会负责核电的规划和计划及方针政策，加拿大原子能有限公司负责核能的研究开发、核电厂设计和运营；国家能源管理局负责对跨省电网中出现的问题进行协调和跨国电网的电力进出口，电力企业向国外输出或进口电力时，必须取得加拿大联邦政府的许可证。在省政府一级都设有电力管理机构，一般为工贸部或公用事业管理局，行使政府的管理职能，主要负责电力规划和制定电价政策，而发、输、配、售电的经营和管理，由电力企业和电力交易中心完成。对于农村用电的管理，各级政府都很重视，并制定优惠政策，如魁北克省政府规定，农民享受和城市居民同等用电的权利，不管居住的多么偏远，电力公司都有为其供电的义务，当电力公司没有履行义务时，有权向政府或通过法律要求供电。魁北克水电公司为省政府所拥有，负责整个魁北克省的城市和农村供电，直接抄表收费到用户，农村电价和城市居民相同，向农村供电造成的高成本在企业上交政府的利润中平衡，政府每年对水电公司的经营状况进行审计，并与之签订下一年的上交利润。为了满足农村用户的需要，魁北克水电公司从1980年开始实施农村电网建设项目，每年都投入很大的资金，根据本地情况逐渐形成了具有本地特色的供电模式，开始实施时仅在大乡镇采用三相欧洲系统供电、钢筋混凝土杆、固定时限保护的模式，随着农村电网建设项目的推进，现在采用单相接地系统供电、本地产木杆、反时限保护模式向每户供电。

加拿大政府很重视农村电网的规划，首先确定规划目标，根据目标，研究选择方案。规划一般为10年期，因为农村变化较快，一般规划期限不宜太长，方案要依据用户的期望、研究分析融资情况，从投资、运行、维护费用最小的原则考虑。在编制规划过程中，要对供电区域的基本情况进行调查了解，并考虑环境、气候、传统习惯、人文历史等，数据的收集包括人均收入、发展前景、价格承受能力、输电方案(包括大电网、柴油机、燃气轮机、风电、太阳能等电源进行分析)，并注意融资和运行维护费用的分析，然后择优进行方案选择，一旦规划方案确定后，便纳入年度实施计划。

二、美国的农电体制和农村电力市场情况

美国的联邦政府、州和地方政府，均有专门的政府机构负责对电力的监管，联邦政府设有联邦能源管制委员会，其主要职责是：负责执行联邦电力法规；监管跨州输电网的趸售电量交易以及电力销售和转售。各州政府设有公众服务委员会，其主要职责是：监管零售电价；制订为用户提供服务的条件和政策；供电区域的协调等。地方政府(相当于县级政府)设有农电合作社管理局或其他政府机构，负责对当地农村电力进行监管。美国农电管理体制的建立和农村电气化事业的发展，是在罗斯福任总统期间，实施新政时逐渐建立和发展起来的，1935年5月11日，国会通过农村电气化法，在联邦政府中设农村电气化局，局长由总统直接任命，联邦政府为鼓励向农村供电，提供为期30年的长期低息贷款，并与当时各电力公司商谈使用这些贷款向农村供电，电力公司认为供电成本高无利可图，为了解决农村的用电问题，政府帮助农村居民组成了自己的农电合作社，使用国家提供的长期低息贷款建设和发展农村电力，农民非常满意。到目前为止全国共有农电合作社1000多个，联合组建了全美农电合作社，每个农电合作社都是它的成员，它是全美最大的电力公司(下属各成员独立核算)，有员工约7万人，供电面积占美国国土的75%。由于各农电合作社是农村电气化法的受益者，在国家一级不受联邦电力管制委员会在联邦电力法下的管制，因为农电合作社不是为了获取利润的经营实体，联邦电力法中明确规定此法对州的政体、权力机关或媒介不具有管辖权，农电合作社是农村电气化法的受益者，农村电气化法的颁布是在联邦电力法之后，它的实施和监管由完全不同的机构(农村电气化局)负责。全美农电合作社人员由各州选举产生，每个州的农电合作社领导为全美农电合作社的成员，所有的预算和国际项目均由这些人审查决策，全美农电合作社的主要职责是：为所属成员的职工进行技术培训；提供技术咨询服务；保证员工的福利；国际间项目合作；游说国会争取农电发展政策。各农电合作社受州一级电力管理机构的管理，州政府主要对其电价、安全、设施安装、供电区域等进行监管。

美国的农电合作社除了向农村供电外，还可以运用长期低息贷款投资电厂，同时业务拓展到农村有线电视、电话、饮水等领域，甚至包括一些农产品的贸易等，努力为社区提供良好的服务，帮助社区产生新的就业机会。农电合作社供电的用户占总用户的11%，市政所属企业供电的用户占总用户的15%，投资者所拥有企业供电的用户占总用户74%；在发电领域农电合作社所拥有电厂的发电量占总发电量的5%，市政占8%，联邦政府占8%，投资者所拥有的电厂占72%，还有7%的电量为其他方式投资的电厂所发；在所拥有的配电线路长度中，农电合作社所拥有的线路占总长度的44%，市政占5%，投资者所拥有的占51%；农电合作社向农场和家庭供电的销售电量占其总销售电量的58%，向商业用户供电占其总销售电量的35%。用户的用电电价分别为：居民8.34美分/千瓦时、商业7.59美分/千瓦时、工业4.53美分/千瓦时、其他6.91美分/千瓦时，全口径的销售单价水平为6.85美分/千瓦时。

美国的电力改革和市场开放：目前美国电力系统的运营大体分为三部分，发电、输电、配电，各环节独立经营，发电端的改革从80年代初开始，允许各电厂自由竞争上网，随后进行了输电的改革，1996年联邦政府发布了888号法令，打破配、售环节的垄断经营，要求电力市场全面开放，政府只对输电、配电环节的过网费进行控制，电力供应和销售以市场需求定价进行市场竞争，目前已经有24个州通过了电力零售领域竞争的相关法律，在这些州中约一半的州已经开始执行，另一半的州正在做准备，联邦政府要求在4到5年内，所有州的配电系统和电力市场都要开放，由于农电合作社的组成性质，目前还没有进行改革，但是农电合作社成员对农电合作社的前景都非常关心，正在积极研究电力市场开放带来的影响，对市场竞争后的经营成本和计费等技术问题已经花费了数千万美元进行研究。

美国的农电合作社在市场改革中，与政府合作，参加市场竞争，目前除农村外，将业务扩展到发电、城市供电和供水供热以及其它业务，同时为了更大发展，目前正进行资产重组上市，以筹措更多的资金进行发展。

三、巴西的农村电气化实施情况

在巴西，国家一级由矿产能源部行使电力管理政府职能，政府控股的国家电力公司(国家占95%股权、职工或其它基金占5%股权)，下设四个分公司分管各片，国家电力公司负责电网的发展规划、农村电气化规划和投融资等，在发输配中，发电95%为国有、输电全部国有、配电80%私有。巴西的农村电网建设，由政府统一部署和安排，从1992年12月份开始启动，主要目的是为边远的农村农产提供电能，电力公司负责实施，目标是通过提高供电，带动提高农作物产量、农村工业化程度、就业机会，减少使用天然气和石油的消耗。该项目是全国性项目，由矿产能源部管理，各省电力公司和配电公司实施。目前正在实施第三期项目，每期三年，前两期项目为世界银行贷款，第三期项目从1998年12月开始，本期农村电网建设改造，技术和融资由国家电力公司负责，其资金来源75%由国家电力公司代表国家筹集，25%由各地配电公司筹措。国家电力公司75%的资金来源为国家电力发展基金(电费收入的2.5%)，其贷款条件分南部和北部、中部及东北部，北部、中部及东北部不发达地区免息7年、低息12年、不还本，南部发达地区免息2年、低息5年、不还本。巴西政府考虑，农村经济发展了，对全国的经济和收入的推动是巨大的。目前巴西农村电价比城市电价便宜35%，即农村电价的价格水平只是城市电价的65%，政府在农村电力上的投入由全国的税收进行补偿。

四、体制改革和开拓农村电力市场方面值得学习的经验

加拿大、美国、巴西的电力体制改革和农电管理体制各有不同，但都是根据当地的经济发展水平和电力发展的特点所决定的，他们在电力体制改革方面的最大共同点，就是先立法后改革，另一个特点就是结合本国实际情况，设计体制改革方案。

加拿大的电力管理模式与中国非常类似，发输配企业绝大部分为政府所有，且垄断经营，为了适合市场竞争，首先在发电端引入竞争机制，随后在与美国有电量交换的州进行电力市场开放，利用自己丰富的水力发电资源所提供的低成本电能，参与美国的电力市场竞争，其他无此优势的州，电力市场开放由州议会表决，决定是否开放电力市场实行竞争，魁北克州政府的领导就担心电力市场开放会引起农村电价的上升，忽视对农村用户的服务，所以还要根据其他州的实施结果，决定本州的电力市场开放程度。

美国是电力体制改革和市场开放最快的国家，发、输、配相互独立自主经营，1986年以后随着联邦政府要求打破垄断经营法律的颁布，在配电端出现了零售商，用户可以自由选择不同的发电商、输电商、配电商和零售商，这种改革由于技术手段的要求和人们对机制转变的认识，进展比较缓慢，用10年的时间才能全部完成。

巴西的发电、输电几乎全部为国家所有，由于经济发展很快，根据本国的实际情况，电力体制改革首先从配电端开始，现在80%以上的配电公司为私人所有。

在开拓农村电力市场方面，最值得学习的经验是国家给予优惠政策对农村电力的建设和发展进行投入，对于投资的回报不是从电力本身考虑，而是从社会效益和带动经济发展所产生的税收等来衡量，农村电气化建设是政府行为也是政府的职责，企业是政策的执行者和具体实施者。例如加拿大州政府规定农村供电实行城乡同价，政府在核定电力企业上交利润时，综合进行平衡。美国专门设立农村电气化局，政府发放长期低息贷款给农电合作社，为农村电力建设和发展提供长期支持，同时农电合作社在税收上还享有许多优惠政策。巴西政府对农村电气化建设采取无偿投入的办法，建设和发展农村电力事业，农村电价比城市便宜35%，对农村电力投资的回报，通过税收得到偿还。

五、收获体会

通过对上述三个国家的农电体制和农村电力市场的考察，结合目前我国电力体制改革的要求和农村电气化发展的状况，我们有以下几个方面的体会。

1．随着社会的发展和进步，在电力供应相对充裕的国家，电力市场化改革是经济发展的客观要求，但在改革的模式上应结合本国实际情况因地制宜。在发电和售电领域实行市场竞争，中间的输电、配电作为电能的运输环节收取过网费，是将来电力工业发展的趋势。结合我国电力工业的特点，目前改革的重点应首先在发电端，按照市场需求的原则竞价上网，使发电端的投资商在公平、公正、平等的条件下进行竞争，鼓励多种渠道、多种形式的融资，产权多元化，刺激投资商向发电投资的积极性。在售电端可以选取一些有代表性的大用户，作为市场开放的试点，向发电厂直接购电，由于经营机制和技术手段的限制，试点不能过多，只能循序渐进，从中获取一些宝贵的经验，为进一步改革创造条件。无论发电还是售电的改革，按照国际上的成功经验，都必须先立法，在法律框架的约束下，进行市场竞争。

2．电力市场化改革的目标是平等进入、降低电价和保证电网安全。如果电力改革和市场开放的实施有悖于上述目标，体制改革和市场开放就不能很好的进行下去，甚至会受到用户的反对，同时改革和开放的进度要与技术的可行性相一致。加拿大、美国的联邦政府很早就颁布了电力市场开放的法令，从实施的情况看，一些实施方案一再延迟执行，如多伦多计划在2000年在售电领域实行市场竞争，但国会在讨论这一议案时，认为电能计费、电量交易等技术手段还不完善，决定推迟执行。

3．农电体制改革要纳入电力工业的整体中考虑，但必须根据其固有特点区别对待，特别是要加大对农村电力的监管力度和政府的扶持力度。在美国和加拿大的电力改革和市场开放法律中，都规定了对于边缘农村供电商不愿进入的地方，可以给予当地供电商垄断经营的权利，农村电力体制的改革，应根据当地经济发展和市场化的程度，采取与之相适应的管理模式。

4．从三个国家的农村电力建设和发展的情况看，国家对农村电气化应给予优惠政策予以扶持。我国是个农业大国，国家对农电的投入和扶持尤为重要，目前进行的农电"两改一同价"是国家扶持农电的具体体现，本期农村电网建设改造完成后，还应进行第二期、第三期的投入，同时国家应该建立一项长期的扶持政策，比如农电发展基金或农电长期低息贷款，来解决农村电力建设和发展问题，特别是农村边远地区的通电问题。

5．农村电力市场的开放要因地制宜区别对待，由于我国幅员辽阔，东、西部经济发展的不平衡，农村电网的建设状况和市场程度有很大差异，为了鼓励供电企业向农村供电，经济发达地区的农电市场将来可以同整个售电市场同步进行竞争，国家给予农网建设少量补贴或提供贷款，利息略低于商业银行。对于中等或欠发达地区的农网建设，国家予以适当补贴或提供利息更低一些的贷款，市场的开放和竞争，视情况分步进行。对于少数不发达地区，国家应给予无偿投入，并允许当地的电力公司进行垄断经营。农村电力市场的开放和竞争，要在国家的有力监管和扶持下，分阶段进行，真正使广大农村用户，在市场开放和竞争中受益，否则带来的后果可能是农村电价的升高和供电服务质量的下降。