今年四月国务院下发了关于电力体制改革的五号文件，确定了以厂网分开、组建电力监管委员会等为主要内容的电改方案。文件赋予电监会的主要职能是拟定电力市场交易规则并执行之。既如此，拉锯式的电力改革本应告一个段落。但是，当10月21日国务院正式任命电监会一主三副领导班子，而该班底三位副主席又于10月31日主持召开了"中国电力监管体制建设研讨会"之后，媒体却将目光转向这一新机构的最终职能，似乎电监会还想在五号文件的基础上再扩张一些地盘。

本人有幸以专家身份应邀参加了这次会议。围绕未来电监会的最终职能结构，与会者展开了激烈的争论，颇有听证会的架势。赞成五号文"小监管"安排的主要是国电公司、国家计委和政府其他有关机构的代表，而来自华能、浙江电力公司（电力市场改革试点）、国内外的大部分学者则主张"大监管"框架，即把市场准入、定价、维护竞争以及普遍服务等都一揽子收入囊中。还有代表建议电监会把电力体制改革的任务也承担起来。另一些代表则持折中态度，建议制定一个时间表使小监管逐步向大监管过度。

这些讨论，因为主席台上三位来自中编办的官员的认真态度而更加活跃。如果假设握有"三定"方案拟订权的中编办是这次会议的真正裁决者，那么，依照基于听证记录作出最终裁决的行政程序原则，大监管的框架理应成为更好的选择。但遗憾的是，这实际上是一个没有真正裁决者的"听证会"。因此与其说新上任的电监会官员比较开明，还不如说他们是借这种方式在"曲线诉苦"。这究竟是谁的悲哀呢？

由于独立性行政监管机构是一个"三权合一"的政府组织，并具有相对广泛的自由裁量空间，因此它的产生和权力的授予，必须经由严格的一事一议的立法程序。在发达国家的基础设施产业的改革过程中，政府监管体制无一例外地是根据产业改革的目标而事先建立的，通过专门的立法授权而非间歇性的行政改革所产生的监管机构，成为推动产业组织变革、监控市场秩序、完善监管方式的权威组织。而我国的行政组织的产生和授权，基本上取决于周期性的行政机构改革和"三定方案"，即不是由一部特殊的法律产生某一行政机构。这种制度的缺陷是非常明显的：第一，机构改革容易受到政府最高行政领导人价值偏好的影响，机构改革缺乏长远的目标和对许多具体问题（如公务员制度、机构撤并和新建、职能调整和分配、编制、行政经费等）进行细致深入的研究，并在此基础上坚持不断地贯彻，因此行政机构在政府换届之际甚至很长时期内，工作缺乏稳定性和延续性；第二，中央政府机构与地方政府机构的改革步调不一致，往往到下一轮改革开始时，上一轮地方机构改革还未结束；第三，许多改革习惯"一刀切"，如不考虑具体机构的工作负荷差异，人员编制按同一比例削减；第四，机构产生和特殊组织立法的脱节，有时表现为立法在先（如电力法），大部分表现为立法"追认"（如民航法），因此造成行政机构无法可依或缺乏法律羁束，执法效果很差；第五，由于大规模和频繁的机构调整，造成行政资源的大量浪费，也造成行政相对交易成本的上升，从而降低了行政机构和政府的可信度。

在基础设施领域也是如此。以能源监管机构的沿革为例，1988年的机构改革，本来已经将电力工业部、水利部的水电部门、煤炭工业部、石油工业部和核工业部合并为能源部，初步建立起能源工业全行业管理的合理构架，但是1993年的机构改革，却基本回复到1982年的状态，电力、水电、煤炭再次分家，另外保留了石油天然气总公司和核工业总公司两家行政性的翻牌公司。到了1998年的机构改革，电力部和煤炭部被撤消，行业管理职能整合到宏观管理性质的国家经贸委，理想中的综合性能源监管机构没有出现。而电力监管机构的雏形"国家经贸委电力司"，却是在1995年的电力法中产生的，明显带有过度性质，以致三年来的电力执法工作几乎瘫痪，使独立发电企业饱受发输配一体的国电公司的搓揉。从1998年至今，"傀儡型"监管者的状况又维持了四年之久。

综合性能源监管机构的建立，现在看来仍然是一个遥远的梦想。但如果按照五号文件，即便是新的电监会，在其呱呱坠地伊始，也将走上一条四处"乞讨"的艰难之旅。其原因正在于，它还不是一个根据正式的法律法规成立的机构，为了生存，它不得不依靠家父的随意惠顾，从它的身强体壮但同样畸形的兄长们口里分食。

五号文件还只是一个政府高层内部决策的产物而非一个正式的法律法规，虽然期间征询了少数专家的意见，但最终起决定作用并最大化维持了其既得利益的仍然是主持电力体制改革的国家计委和国电公司，独立发电商尤其是广大消费者像往常一样被排除在决策圈之外。而我们需要的是一个能够让各种利益相关者参与的正式立法程序所产生的"合法"的电监会。

我们为何总是要采取封闭决策的方法去制定一个公共政策或法律，然后在执行过程中无休无止的协调和扯皮，而不愿首先启动公开透明的立法程序，通过各利益集团的公平博弈产生一个事后能够高效运作的法律或政策呢？要知道，政府机构的改革和调整恰好是最重要的公共政策。新一届政府眼看着就要登台亮相，难道还将继续重蹈"三定"方案之覆辙吗？

信息来源:摘自 《中国经济时报》 2002-12-27