【编者按】本文是邵秉仁副主席在电监会首次全体员工培训时讲课的内容。文章介绍了电监会成立的背景、重要意义和电监会的主要职责，并就电力监管理念及电力监管工作的重点进行了深刻阐述。我国的电力监管是一个新生事物，本报刊发此文，旨在让广大读者更多、更深入地了解电力监管的作用及相关理念。

电监会成立的背景

2002年3月，国务院发布了《关于印发电力体制改革方案的通知》（国发【2002】5号），决定设立国家电力监管委员会，根据国务院授权，依照法律法规统一履行全国电力监管职责。

中央决定成立电监会，是适应市场经济要求进一步转变政府职能的重要举措，标志著我国电力工业管理体制由传统的政府行政管理向适应市场经济要求的依法监管的重大转变。作出这一决策，主要基于以下背景：

原有的电力管理体制已不能适应我国电力工业持续发展的新要求。

改革开放以来，我国电力工业快速发展，电力生产和消费总量及工业结构发生重大变化。

到2002年底，全国电力装机容量达到3.53亿千瓦，发电量16400亿千瓦时。现在我国的发电装机容量和年发电量已超过法国、英国、加拿大、德国和日本等国家，仅次于美国，居世界第二位。我国已成为电力生产和消费大国。

与此同时，电网建设加快发展，已初步形成东北、华北、华中、华东、西北、南方和川渝7个跨省电网。随著三峡工程的建设，“西电东送”工程进入全面建设阶段，到2005年，除台湾、西藏、新疆、海南外，可基本实现全国大区间的电网联网。

在装机容量、发电量快速增长的同时，我国电力工业生产结构和投资结构也发生了重大变化。1985年以来，随著鼓励“多家办电”政策的推行，地方、外商、私人等多种投资主体进入发电领域，国家“独家办电”的垄断体制实际上已被打破，电力投资主体多元化的格局已经形成。

在这种情况下，原有的对应于计划经济体制和垂直一体化的电力工业结构的政府管理体制，已不能适应新形势下电力工业发展的要求，长期积累的深层次矛盾和问题逐步暴露出来，制约著我国电力工业的进一步发展和电力资源配置与运营效率的提高。这些矛盾和问题主要是：部门、省际间市场壁垒日趋严重，形成市场分割，电力生产企业间的不公平竞争现象严重，阻碍了资源使用效率的提高和区域间电力资源的优化配置。政企不分和垂直一体化的垄断经营体制，导致垄断经营业务广泛延伸，使竞争机制在本属竞争性环节的业务领域无法发挥作用，企业缺乏改善管理、提高效率、改进服务的内在动力和压力，行业经营活力被窒息。政府职能交叉错位，产业政策制定和实施、价格制定和监督实施、行业准入、资源分配、市场监管等职能交叉、混同，分散于主管部门和综合部门，甚至由企业代为行使，加上行业监管的法律法规不完善，监管手段落后，导致已有的监管措施往往难以落实到位，造成行业监管失效。由此带来的投资和经营成本高、行业整体经营效率低，产品和服务价格居高不下，行业乱收费屡禁不止，服务质量改善不足等问题日益突出，不仅严重制约著电力行业本身的发展，而且抬高了整个国民经济的运行成本，影响著其他产业竞争力和国家综合竞争力的提高。

打破垄断、引入竞争和强化监管已成为电力行业改革发展的新趋势。

自20世纪80年代以来，世界发达国家和主要发展中国家纷纷对原有的电力体制进行改革。尽管各国启动改革的背景不同、目的不同，改革模式各异，但其共同点也非常明显：

一是区别不同环节的物理特性和经营特点，把垂直一体化的电力运营体制拆分为发电、输电和配电、售电环节，在发电和配电、售电领域开放市场，引入竞争；

二是建立相对独立和统一的电力监管机构，强化对电力市场和非竞争性业务（主要是电网和非竞争性发电业务）、服务内容、投资、价格、技术、质量和安全、环保等方面的专业化监管。

这两项措施，几乎成为各国推行改革的共同选择。虽然各国改革进展有快有慢，成效有大有小，但这些改革措施在提高资源配置效率和企业经营效率、降低成本和价格、改进服务、促进电力工业发展等方面，都不同程度地取得了成效。

我国电力行业深层次的市场化改革已经启动，政府对电力行业的管理体制也要相应进行调整。

我国以市场为导向的经济体制改革已经进行了25年，国民经济运行的市场化程度大大提高，市场在资源配置中逐步发挥基础性作用。特别是随著我国正式成为世界贸易组织成员国，国内市场将更加开放，市场机制发挥作用的广度和深度都将迅速加大。在这种情况下，原有的政府独家经营的垄断行业已不可避免地纳入市场机制调控的范畴，这些行业无一例外地要开放市场，开展竞争。近两年，中央决定对电信、民航、电力、铁路四大垄断行业进行“打破垄断，引入竞争”的改革，正是为了使这些行业形成适应市场经济要求的运行机制，能在市场开放条件下获得更好的发展。

针对这种变化和立足于消除长期积累的体制性弊端，从去年开始，国务院决定按照“打破垄断，引入竞争”的要求，对我国电力行业管理体制和运营体制进行深层次的改革。改革的一项重要内容就是成立国家电力监管委员会，统一履行全国电力监管职责。

国家电力监管委员会的成立，既是加快我国电力工业发展和电力体制改革的必然要求，也是电力工业市场化改革的必然结果，是政府适应市场经济要求管理垄断行业的一次重大职能转变。

电监会成立的重要意义

电监会的成立对我国电力工业改革与发展具有重要而深远的意义。

第一，电监会成立有利于促进我国电力工业持续健康发展。我国是一个发展中的大国，尽管电力生产能力和消费总量已居世界第二位，但人均用电水平还比较低，目前只达到世界平均水平的40％左右，全国还有一部分地区和一部分人没有用上电。因此，吸引国内外投资，保障电力工业持续发展是当前和长时期内国民经济发展的一项重要任务。我们正处于完善社会主义市场经济体制的改革过程中，电力体制正经历著深层次的调整。建立独立的电力监管机构，明确监管政策目标，可以防止电力体制转换时期可能出现的市场失序现象，有利于投资者建立合理、稳定的预期，吸引更多的资金投资于电力发展，为电力工业的持续稳定发展奠定物质基础。

第二，电监会成立是推进电力体制改革不断深入的重要保证。根据国务院的部署，电力体制改革的重要目标之一是构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。由于电力工业的特殊性，建设和开放电力市场、引入竞争，客观上要求建立有效的政府监管制度，以保证市场竞争的公平有序和产业系统的稳定运行。国外的实践和国内垄断行业改革的经验教训都证明：推进垄断行业改革，开放市场与强化监管相辅相成，缺一不可。

电力工业的市场化改革，必然带来市场结构的变化和市场主体的多元化，改革后各类市场主体的投资方式、经营模式和行为准则也必然出现重要变化，这也要求政府管理体制必须随之进行重大调整。建立相对独立的监管机构，依法行使监管权力，正是适应这种变化所进行的体制创新。这对于保证各类市场主体公平有序竞争，有效实现开放市场的政策目标，是必不可少的重要条件。

推进电力体制改革涉及到多方面深层利益的调整，关系复杂、专业性强，存在不确定因素，需要有组织、有计划、分阶段实施。传统的多头、分散、交叉且主要以行政审批为主的管理方式，难以适应推进电力工业改革的新要求。组建一个规范、高效、相对独立的电力监管机构，有利于平衡和调整各方利益，及时化解电力市场运行中的问题，保证改革沿著既定的目标稳步推进。国外许多国家的实践也证明，要保障电力工业市场化改革的平稳过渡，必须设立独立的电力监管机构，建立强有力的政府监管体系。

第三，电监会成立有利于促进我国电力资源的优化配置。能源资源分布和经济布局的不均衡性是我国的基本国情。长期以来，部门分割、地区分割、省间壁垒，严重阻碍了区域间电力资源的合理配置，降低了我国现有电力资源的配置效率和运营效益。建立全国统一的电力监管体制，有利于摆脱地方和部门利益的束缚，加速推进“西电东送”和全国联网战略工程的实施，为实现电力资源跨省（市）、跨地区、跨流域的优化配置奠定体制基础。

当然，能否达到上述目标，需要在实践中摸索。监管部门本身和政府职能转变，更需要在实践中不断探索。

关于电监会的主要职能

今年2月，国务院办公厅印发了《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》，明确了国家电力监管委员会为国务院直属事业单位，根据国务院授权行使行政执法职能，依照法律、法规统一履行全国电力监管职责。国务院赋予电监会的10项主要职责，概括地讲，可以归纳为六个方面：

第一，制定法规、规则并严格执法。健全监管法规和规则，既是实施监管的基础，也是监管机构的重要职责。这方面职责主要包括制定电力监管法规、规则，制定电力市场运行规则，制定和参与制定电力准入管理、定价、技术、安全、环保和普遍服务等相关的法规、规则和规章，对相关法律、法规提出修改建议。同时，依据国务院授权，切实履行好各项执法职能，依法对电力市场、电力企业违法违规行为进行查处。

第二，构建全国统一的电力监管组织体系。根据实施监管工作的客观需要和我国行政管理体制的实际，设计和组建从上到下完善、统一的监管机构组织体系，对派出机构实行垂直领导。

第三，实施准入管理，批准市场的准入和退出。主要是投资准入，包括发电、输电、供电各环节的准入管理。在管理方式上，要适当区分垄断业务和竞争性业务，区别情况，主要实行许可证管理，也可以探索其他管理方式。

第四，推进市场建设，维护市场竞争秩序。鉴于我国电力市场发育很不充分的现实，电监会不仅要对电力市场运行实施专业化监管，规范电力市场秩序，维护公平竞争，更重要的一点，是对发育和完善我国电力市场负有重任，要积极参与和指导电力市场建设，拟定电力市场发展规划和区域电力市场设置方案，审定电力市场运营模式和电力调度交易机构设立方案。

第五，对电力企业价格、技术、安全、质量、环保和服务行为实施专业化监管，依法规范企业行为。根据国务院授权和部门工作分工，会同、协同有关部门，对以上业务实施专业化监管，特别是要在价格监管、系统安全监管和服务内容监管等方面发挥主导作用。

第六，组织实施并不断深化电力体制改革。从一定意义上来讲，电监会职能的到位和完善，有赖于电力体制改革的推进和深化。特别是尽快建立区域市场，改革电力投融资管理体制和电价管理体制等，与电监会有效履行监管职责密切相关。国务院已明确由电监会负责电力体制改革组织实施工作，电力体制改革工作小组办公室也已移交电监会。在去年完成国电公司拆分、实现“厂网分开”的基础上，今后电力体制改革的重点将围绕规范竞争主体、健全市场体系和完善市场机制来进行，电监会要按照国务院部署，遵循总体设计、分步实施、积极稳妥、配套推进的原则，做好电力体制改革的组织实施工作。同时，要根据改革过程中出现的新情况、新问题和电力行业发展的新形势，提出完善和深化改革的意见和建议。

长远来看，电监会目前的职能对于监管机构全面履行监管职责、形成有效的监管制度来讲仍不完善。但是，这一局面已经来之不易。应当说，国务院赋予电监会的这些职能，为电监会的顺利组建和开始履行监管职责创造了必要条件。当然，《规定》还明确，根据政府职能转变和电力监管工作的发展，还将逐步调整电监会的职能、内设机构和人员编制。这就为进一步完善电监会的功能，逐步建立健全适应社会主义市场经济发展要求的电力监管制度，留下了探索和发展的空间。

监管理念和当前监管工作重点

电力监管是现代市场经济条件下政府管理电力工业的主要方式，它与以往政府对电力的行政管理有著本质区别。独立监管机构的成立，将打破原有的以行政审批为主要方式，多头、分散管理的体制，逐步改变政府管理职能缺位、越位和错位现象并存的状况。

1.关于监管理念

监管是政府管理经济的一种方式，但与一般的政府行政管理有著根本的区别。

首先，管理的理念不一样。行政管理是一种直接的干预，行政权是一项主动的权力，自由裁量的空间非常大。行政管理的理念是为了管住，实现政府的预期目标。监管虽然也是直接的干预，但它是一种外部干预，是按照法律或政府授权，依法、依程序进行的监督和管理，其自由裁量的空间受到严格限制。其理念是为产业的发展和竞争提供一个好的环境，既规范产业的行为，同时也为产业的发展提供保护。

其次，管理的重点不一样。行政管理对不同环节的管理是不加区分的，而监管对不同环节管理的方式和重点是不一样的。对竞争性环节，监管类似于交警和裁判，不错不纠，不违规不纠。对垄断环节则实行“强”管制，其最终目的也是为可竞争环节创造竞争环境。

第三，管理的方式不一样。行政管理是根据政府的规划实行计划安排和行政审批，通过直接控制达到政府的目标。比如在原来的管理体制下，获得了审批通过的电力企业，其市场风险几乎为“零”。

目前世界上主要有两种监管方式：采用许可证监管和利用规则监管。采用许可证方式进行监管就是通过政府与公司签订合同，各种有关运行的条件都清晰地包含在各个企业的许可证中，企业运作要遵守这些条件，以此来制约各个企业的行为。而采用规则监管方式进行监管，是通过监管部门颁布具有普遍适用效力的规则，同时辅以针对个案的一些决定作为补充，各个企业（包括市场）运作时必须遵守这些规则，以此来规范各个企业的行为。

此外，监管是一种动态的过程。监管是与市场相对应的概念，它主要是为了纠正市场失灵。随著市场的发育，在市场机制能够发挥作用的领域，就要逐步放松监管。反之，在市场失灵的环保、安全、普遍服务、网络业务等领域，就要相应地加强监管。

因此，监管机构要以实现行业持续发展，建立和维护公平的市场秩序为目标，通过制定明确的监管法规和透明的监管程序，按照依法、独立、公正、透明的原则，依国家授权逐步对行业的准入、成本、价格、服务内容和技术、安全、定额、质量、环保、社会普遍服务等实施统一的、专业化的监管。

这种监管制度的着重点在于尽可能利用竞争机制激发市场主体的活力，提高电力工业的经营效率。它的运行机制是可预见、依法行权的政府监管行为，以及资源配置中的竞争性机制。当然，实现这一目标，是一个长期的过程，必须实事求是，循序渐进，切不可急于求成。在监管初期和市场条件尚不完备的情况下，监管职能和政府行政管理职能也需要适当结合，以避免过渡期出现管理真空，保证政府管理方式的平稳有序转换和行业稳定运行。

国外不少国家在实施电力监管方面有很多值得借鉴的经验，但各国电力监管机构的职能、性质、权限和组织方式都不尽相同。我国电力市场建设和电力监管都刚刚开始，处于起步阶段。在借鉴国外好的做法的同时，许多东西必须立足我国国情，在实践中探索，在实践中检验和完善。

2.当前监管工作重点

监管制度的核心是国家授权监管机构依据公开、透明的法律法规和规则实施监管，其关键又在于对市场准入、市场主体行为和价格实施专业化监管。目前，相应的职能还不完全在电监会。因此，我们要按照国务院的授权和分工，会同、配合国务院有关部门和各有关方面稳步推进我国电力监管制度建设，逐步完善监管手段。从电监会本身的职能来讲，当前要从三个方面入手推进电力监管制度建设。

第一，抓紧进行电力监管法律、法规建设工作，保证监管工作从一开始就建立在有法可依、有章可循的基础之上。根据监管工作的需要，在全面清理现有法律法规的基础上，要立、改、废并行，加快健全电力监管的主体法规和规则，构建电力监管的法规、规则体系。从长远来看，电力监管的法规、规则体系要由基本法律、主体法规、专业性规章三个层面构成。基本法律，以修改完善后的《电力法》为基础；主体法规，以拟制定的《电力监管条例》为主；专业性的规章、规则，主要由《电力市场运营规则》、《电力市场监管办法》、《电力业务许可证管理办法》等构成。目前电监会在这方面的工作重点，一是研究构建我国电力监管法律法规体系框架，会同有关方面尽快修定《电力法》，制定《电力监管条例》；二是抓紧制定《电力市场监管办法》、《电力市场运营规则》、《电力业务许可证管理办法》等必要的法规规章。

第二，积极推进区域电力市场建设。去年的国发5号文件明确了我国电力市场的基本定位，电监会要按照国务院的部署，会同各有关方面积极稳妥的推进这项改革。

一是指导和深化国有电力企业的公司制改革，培育和规范市场主体。按照国务院的部署和电力体制改革工作小组的总体安排，在去年实现“厂网分开”的基础上，要加快区域电网公司组建和网省公司改组，积极指导各类电力企业按照现代企业制度的要求对自身产权结构、治理结构和组织管理加以规范，使各发电企业成为独立的法人实体和真正的竞争主体。

二是要确定合理的市场结构和市场模式，积极稳妥地推进电力市场建设。国发5号文件明确：“十五”期间要初步建立竞争开放的区域电力市场，实现竞价上网。这对优化电力资源配置、实现各地经济的协调发展都有十分重要的意义。我们要努力创造条件，促进区域电力市场的健康发育。从当前的情况看，我国电力市场的发育将是分层次、多形态的，各区域市场的结构、模式以及操作时间都会有所不同。因此，我们要本著实事求是、因地制宜的原则，以最大限度地实现资源优化配置为目标，在深入调查研究、系统科学论证的基础上，积极推进区域电力市场建设。

第三，加快电监会监管组织体系建设，逐步开展电力监管业务。要研究提出适合我国特点的电力监管组织体系模式，确定监管机构的组织管理体制。抓紧组建电监会的分支机构，逐步建立电力监管组织体系。监管机构设置要有利于完成所承担的监管任务，力求精简和高效；监管机构建设要与市场建设相一致，与市场同步或适当提前；遵循区域经济布局战略和电力工业发展的合理布局，与我国行政管理体制现状相衔接，充分发挥地方政府的积极性。监管分支机构的组建，要根据实际需要和各地客观条件分步到位。

同时，电监会要以改革统揽工作全局，根据国务院的部署，扎扎实实地做好电力体制改革组织实施工作。按照国发5号文件的要求和电力体制改革工作小组第五次会议确定的任务，今年改革实施工作的重点是：继续做好11家新公司组建的后续工作，按照现代企业制度的要求完善公司组织管理体制和公司治理结构；组织电力企业清产核资和财务审计工作，核实资产，界定产权，清理债权债务；指导区域电网公司组建和网省公司改组，督促落实网省公司层面的主辅分离工作；选择具备条件的地区，启动区域电力市场建设试点工作，适时开展发电企业向大用户直接供电试点，为培育和发展电力市场、试行竞价上网探索路子、积累经验。在重点抓好以上工作的同时，还要稳步推进其他改革，主要是提出过渡期组织实施电价改革方案的操作办法，继续推进农村电力管理体制改革，著手进行输配电业务分开核算试点等。